縣域經(jīng)濟(jì)的“界首現(xiàn)象”，是近年來(lái)安徽乃至中西部縣域經(jīng)濟(jì)逆勢(shì)崛起的一個(gè)范本。

2016—2018年連續(xù)三年，界首GDP增速位居安徽縣域第一，工業(yè)經(jīng)濟(jì)總量時(shí)隔20年重返安徽十強(qiáng)，同時(shí)連續(xù)四年入選全國(guó)投資潛力百?gòu)?qiáng)縣前十。

更為難得的是，作為一個(gè)典型的中部?jī)?nèi)陸縣域和省級(jí)貧困縣，界首正在創(chuàng)建國(guó)家高新區(qū)并進(jìn)展順利。屆時(shí)，界首高新區(qū)將成為周邊10個(gè)地級(jí)市、80多個(gè)縣市區(qū)、6000多萬(wàn)人口中唯一的國(guó)家高新區(qū)，界首也將成為全國(guó)唯一成功創(chuàng)建國(guó)家高新區(qū)的貧困縣。

與縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展同頻共振的，是界首縣域治理水平的顯著提升。面對(duì)界首，我們不禁生發(fā)疑問(wèn)：界首沒(méi)有顯著的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，也沒(méi)有特殊的政策扶持，卻在經(jīng)濟(jì)下行壓力較大的形勢(shì)下，實(shí)現(xiàn)了逆勢(shì)崛起，而且是經(jīng)濟(jì)社會(huì)齊頭并進(jìn)、多點(diǎn)開(kāi)花。

界首到底做對(duì)了什么？

界首市

01  邏輯起點(diǎn)

近年來(lái)，界首市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技創(chuàng)新、脫貧攻堅(jiān)等重點(diǎn)工作的考核都位居安徽縣域第一方陣，各地考察團(tuán)絡(luò)繹不絕。在向我們介紹經(jīng)驗(yàn)做法時(shí)，無(wú)論是界首市主要領(lǐng)導(dǎo)，還是普通干部，他們的高頻詞都是“治理、理念、方法、機(jī)制”。

“縣域發(fā)展，功夫在詩(shī)外，就發(fā)展抓發(fā)展往往事倍功半，如果通過(guò)治理創(chuàng)新，以現(xiàn)代治理思維去統(tǒng)領(lǐng)縣域各項(xiàng)工作，就會(huì)達(dá)到事半功倍的成效。在治理實(shí)踐中，界首以黨建為核、服務(wù)為本、法治為基、德治為魂，從基層基礎(chǔ)做起，探索治理創(chuàng)新?！苯缡资形瘯?shū)記徐會(huì)東分析說(shuō)。

按照通常邏輯，一個(gè)地方發(fā)展得好，一定是當(dāng)?shù)貨Q策者積極有為、大刀闊斧，尤其是后發(fā)地區(qū)，決策者個(gè)人的鮮明印記更是“標(biāo)配”，但是，界首打破了這一慣常邏輯。盡管近年來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，一個(gè)個(gè)項(xiàng)目接連上馬，但界首市主要領(lǐng)導(dǎo)卻做到了“三不管”：

一是從來(lái)不批錢(qián)。界首全口徑財(cái)政支出四年間從48億元上升到152億元，這期間主要領(lǐng)導(dǎo)不批一分錢(qián)，靠的是完善的財(cái)政預(yù)算機(jī)制。

二是從來(lái)不直接安排項(xiàng)目。界首近年來(lái)城鄉(xiāng)面貌變化比較大，但沒(méi)有一個(gè)項(xiàng)目是主要領(lǐng)導(dǎo)直接動(dòng)議的，沒(méi)有一個(gè)項(xiàng)目是主要領(lǐng)導(dǎo)拍腦袋安排的，靠的是健全的項(xiàng)目工作機(jī)制。

三是從來(lái)不簽批請(qǐng)示。各部門(mén)職責(zé)職權(quán)范圍內(nèi)的事自行決策，需要提請(qǐng)市委市政府集體決策的就集體決策，各類重大決策始終堅(jiān)持“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定”的民主集中制原則。

決策者的“三不管”，是界首以現(xiàn)代化治理理念統(tǒng)領(lǐng)縣域各項(xiàng)工作，帶來(lái)良性循環(huán)和“治理紅利”的一個(gè)縮影。實(shí)質(zhì)上，“三不管”是一種對(duì)權(quán)力的約束。地方治理實(shí)踐中，繞不開(kāi)的一個(gè)邏輯起點(diǎn)就是權(quán)力，很多地方的治理創(chuàng)新不可持續(xù)，究其根本，在于權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制沒(méi)有理順。

“權(quán)力運(yùn)行機(jī)制未能理順，一方面，可能導(dǎo)致權(quán)力行使不受制約而產(chǎn)生濫用；另一方面，可能導(dǎo)致權(quán)責(zé)劃分不科學(xué)，掣肘權(quán)力正常行使，本該用于干事創(chuàng)業(yè)的權(quán)力，或被擱置一旁，或被縛住手腳，嚴(yán)重影響縣域治理整體效能的提升?！苯缡资形睍?shū)記、市長(zhǎng)何逢陽(yáng)分析說(shuō)。

對(duì)此，界首在推進(jìn)治理創(chuàng)新的過(guò)程中，始終把權(quán)責(zé)的科學(xué)劃分作為邏輯起點(diǎn)來(lái)抓。那么，抓手在哪里呢？

界首市決策者認(rèn)為，政府業(yè)務(wù)系統(tǒng)龐雜，如果一項(xiàng)項(xiàng)業(yè)務(wù)工作都去盯，肯定是眉毛胡子一把抓，效果欠佳。治理創(chuàng)新的工具仁者見(jiàn)仁、智者見(jiàn)智，但舉其要者，“八個(gè)字”至關(guān)重要—規(guī)劃、項(xiàng)目、預(yù)算、政策。通過(guò)緊抓“規(guī)劃、項(xiàng)目、預(yù)算、政策”四大核心工具，界首的治理創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)了綱舉目張。

02  綱舉目張

決策雜志（微信ID：juecezazhi）梳理發(fā)現(xiàn)，“規(guī)劃、項(xiàng)目、預(yù)算、政策”八個(gè)字的邏輯關(guān)系中，蘊(yùn)含著界首縣域治理的密碼：

通過(guò)規(guī)劃確定工作的范圍和方向，事業(yè)發(fā)展更有質(zhì)量；

通過(guò)項(xiàng)目明確工作的內(nèi)容和抓手，資源配置更有效益；

通過(guò)預(yù)算規(guī)定資金的來(lái)源和去向，行政工作更有秩序；

通過(guò)政策保障工作的推進(jìn)和落實(shí)，治理路徑更加清晰。

四者形成一個(gè)完整的閉合循環(huán)。其中，規(guī)劃是引領(lǐng)和龍頭；項(xiàng)目是樞紐和關(guān)鍵；預(yù)算是保障和承載；政策是方向和指導(dǎo)。

首先來(lái)看規(guī)劃。

在界首市城鄉(xiāng)規(guī)劃中心負(fù)責(zé)人王琳的回憶中，界首對(duì)規(guī)劃工作的認(rèn)識(shí)，經(jīng)歷了一個(gè)持續(xù)升華的過(guò)程。

2013年初，王琳到原界首市城鄉(xiāng)規(guī)劃局主持工作時(shí)，隊(duì)伍力量薄弱，僅她自己和5個(gè)剛畢業(yè)的大學(xué)生。隊(duì)伍薄弱之外，辦公經(jīng)費(fèi)也讓王琳犯難。為編制總體規(guī)劃，王琳向市里申請(qǐng)30萬(wàn)經(jīng)費(fèi)，但這筆錢(qián)要得異常艱難。然而，2014年之后，王琳從來(lái)沒(méi)有為錢(qián)發(fā)過(guò)愁。

界首市領(lǐng)導(dǎo)和部門(mén)負(fù)責(zé)人規(guī)劃理念的變化，讓王琳非常感慨：“現(xiàn)在界首的規(guī)劃業(yè)務(wù)會(huì)議開(kāi)得都非常有質(zhì)量，大家提的意見(jiàn)都非常專業(yè)，連規(guī)劃編制設(shè)計(jì)單位也頻頻點(diǎn)贊?！?

規(guī)劃對(duì)縣域治理的最大意義是什么？王琳打了一個(gè)形象的比方：“沒(méi)有規(guī)劃，或者對(duì)規(guī)劃不重視，縣域治理就如同劃船過(guò)河；重視規(guī)劃，縣域治理就如同造橋跨河。劃船過(guò)河有很多不確定性，嚴(yán)重依賴舵手個(gè)人，還受惡劣天氣影響；造橋過(guò)河則安全得多，而且有預(yù)期、可持續(xù)?！?

其次來(lái)看項(xiàng)目。

界首干部對(duì)項(xiàng)目的認(rèn)識(shí)，同樣經(jīng)歷了一個(gè)逐步轉(zhuǎn)變的過(guò)程。起初，干部認(rèn)為項(xiàng)目就是工程，就是一棟樓、一條路、一條生產(chǎn)線，后來(lái)，開(kāi)始理解“項(xiàng)目治國(guó)”的含義，認(rèn)識(shí)到項(xiàng)目是政府配置資源的一種有效形式。

“我們體會(huì)最深的是人才資源和科研資源的配置。近年來(lái)，界首建立了8家院士工作站、9家博士后工作站，這些不是靠跑動(dòng)得來(lái)的，而是用優(yōu)質(zhì)的項(xiàng)目對(duì)接來(lái)的。”界首市發(fā)展改革委黨組成員、項(xiàng)目管理服務(wù)中心主任王強(qiáng)表示。

在健全的項(xiàng)目工作機(jī)制引導(dǎo)下，大家擁有共同的認(rèn)知基礎(chǔ)，閉環(huán)的項(xiàng)目思維逐步代替了直線的業(yè)務(wù)思維，有效地避免了因主觀性錯(cuò)誤而導(dǎo)致項(xiàng)目被部門(mén)、個(gè)別群體利益綁架的風(fēng)險(xiǎn)，縣域治理持續(xù)增效。

三是看預(yù)算。在規(guī)劃、項(xiàng)目、預(yù)算、政策中，預(yù)算猶如一道杠桿，撬動(dòng)起縣域治理整體效能。

界首市決策者認(rèn)為，治國(guó)即理財(cái)，地方亦然，只要把錢(qián)管好了，地方政府的所有行政業(yè)務(wù)就都管住了。只要不亂花錢(qián)，就不會(huì)亂辦事，錢(qián)花好了，事情就辦好了。

今天，界首的干部都知道，無(wú)預(yù)算不支出，想干事必須做預(yù)算；不謀劃項(xiàng)目，不謀劃預(yù)算，就寸步難行。界首預(yù)算工作有一個(gè)簡(jiǎn)便可行的“三先三后”原則：先有項(xiàng)目謀劃，后有預(yù)算；先有工作計(jì)劃，后有預(yù)算；先有政策依據(jù)，后有預(yù)算。

有了完善的預(yù)算機(jī)制后，以前是部門(mén)向政府要錢(qián)，現(xiàn)在變成了政府督促部門(mén)花錢(qián)，效能自然就提高了。

“部門(mén)對(duì)資金需求的后顧之憂解決了，干事激情自然就高。從最近幾年的工作看，無(wú)論是征地拆遷、項(xiàng)目建設(shè)還是秸稈禁燒、環(huán)境整治，所有工作改進(jìn)的背后都是預(yù)算機(jī)制的優(yōu)化。”界首市財(cái)政局黨組副書(shū)記于華蘭分析說(shuō)。

最后來(lái)看政策。

界首對(duì)政策的理解講兩個(gè)字——“悟”和“實(shí)”。對(duì)上級(jí)政策要悟透，創(chuàng)造性貫徹落實(shí)，地方政策制定要?jiǎng)?wù)實(shí)，一定要接地氣。

“界首多年持續(xù)開(kāi)展的‘進(jìn)訪惠聚’（進(jìn)千企、訪萬(wàn)戶、惠民生、聚民心），‘三個(gè)在村’（中心組學(xué)習(xí)在村進(jìn)行，黨課在村舉辦，組織生活會(huì)、民主生活會(huì)在村召開(kāi)），‘兩個(gè)問(wèn)計(jì)’（干什么問(wèn)計(jì)于群眾，怎么干問(wèn)計(jì)于一線工作者）等，目的都是提升政策制定的質(zhì)量?！苯缡资邪l(fā)展改革委副主任盧鴻莉說(shuō)。

總結(jié)來(lái)看，規(guī)劃、項(xiàng)目、預(yù)算、政策這“八個(gè)字”，對(duì)縣域治理有三重戰(zhàn)略意義。

首先，干部的視野和素質(zhì)得到顯著提升?！叭缃?，這八個(gè)字已經(jīng)形成共識(shí)，干部都耳熟能詳，所有人講起這八個(gè)字，都侃侃而談，一身是勁，幾乎沒(méi)有不懂的，因?yàn)榇_實(shí)管用?！苯缡资形M織部副部長(zhǎng)劉治幫告訴《決策》。

其次，政府各項(xiàng)工作有了抓得住、抓得牢的科學(xué)抓手。通過(guò)厘清四大核心工具，龐雜的政府治理綱舉目張，且對(duì)各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作形成倒逼機(jī)制，政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平大幅提升。

最后，縣域治理創(chuàng)新與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)了同頻共振?！鞍藗€(gè)字”是縣域治理和縣域發(fā)展的交集和共同抓手，緊抓“八個(gè)字”，治理創(chuàng)新就不會(huì)落空，而且更容易在決策層和廣大干部群眾中形成廣泛共識(shí)。

03  “信任”與“人心”

12月1日，鄭阜高鐵開(kāi)通當(dāng)天，界首在上海舉辦了“融入長(zhǎng)三角，牽手大上?！毕盗兄黝}對(duì)接活動(dòng)，不到20人的會(huì)務(wù)組籌辦了33場(chǎng)活動(dòng)。一支精干高效的隊(duì)伍，33場(chǎng)高質(zhì)量異地活動(dòng)忙而不亂，讓各界印象深刻，中央電視臺(tái)、新華社等中央媒體紛紛專題報(bào)道。

“10多個(gè)人，5天，33場(chǎng)活動(dòng)，隊(duì)伍的能力固然重要，但關(guān)鍵還是一種信任的理念和機(jī)制。沒(méi)有信任，這么重的任務(wù)是不可能完成的。”何逢陽(yáng)說(shuō)。

梳理發(fā)現(xiàn)，界首治理創(chuàng)新的顯著特征之一，是“信任”二字。信任是現(xiàn)代治理的基石，傳統(tǒng)行政管理的“命令-服從”模式，面對(duì)現(xiàn)代社會(huì)的繁雜治理，已經(jīng)難以為繼。

在界首，“信任”二字在方方面面都有體現(xiàn)。班子之間、班子成員之間、上下級(jí)之間、干群之間、政企之間信任氛圍的形成，信任機(jī)制的建立，以及各方對(duì)信任的珍視，為界首的治理創(chuàng)新注入了活力潤(rùn)滑劑、人心凝結(jié)劑。

從縣域治理層面來(lái)看，“信任”有三大關(guān)鍵意義：一是凈化了政治生態(tài)，二是優(yōu)化了營(yíng)商環(huán)境，三是融洽了干群關(guān)系。這三者，恰恰都是縣域治理的核心要旨。

信任機(jī)制的建立，為亟待減負(fù)的基層政府卸去了不必要的思想負(fù)擔(dān)，政府不再“一家獨(dú)大”“包打天下”，不用事事都攬、什么都兜。

今天界首的治理體系中，黨委政府仍是中心節(jié)點(diǎn)，但其他班子、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、部門(mén)、園區(qū)、企業(yè)、村居等也成為縣域治理的分中心，每一個(gè)分中心都是一個(gè)有效的戰(zhàn)斗單元。這種多中心的治理格局，形成有機(jī)整體，治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性明顯增強(qiáng)。

事實(shí)上，界首并沒(méi)有一個(gè)明文或制度上的信任機(jī)制。信任更像是彌散在縣域治理體系中的空氣，無(wú)處不在，雖看不見(jiàn)、摸不著，卻能真真切切地感受到，且須臾不能離開(kāi)。

界首構(gòu)建信任機(jī)制的體會(huì)有四句話：

不是設(shè)計(jì)出來(lái)的，而是行動(dòng)出來(lái)的；

不是安排出來(lái)的，而是磨合出來(lái)的；

不是承諾出來(lái)的，而是考驗(yàn)出來(lái)的；

不是一蹴而就的，而是堅(jiān)持出來(lái)的。

在界首的治理體系中，與“信任”同等重要，同樣看不見(jiàn)卻須臾不能分離的，是“人心”。

人心是最大的政治。成事之要，關(guān)鍵在人，這是地方治理實(shí)踐中耳熟能詳?shù)囊痪湓?。界首市決策者思考最多的是如何通過(guò)治理創(chuàng)新凝聚“人心”。

“界首做的很多工作，都是圍繞人心做文章。治理創(chuàng)新，歸根結(jié)底，就是要凝聚人心、形成共識(shí)。人心的問(wèn)題解決了，所有的問(wèn)題迎刃而解。”何逢陽(yáng)分析認(rèn)為。

以近幾年界首幾項(xiàng)比較突出的工作為例：舉辦界首企業(yè)家沙龍，主要目的是提煉企業(yè)家精神，打造企業(yè)家群體品牌，構(gòu)建企業(yè)家社會(huì)，最終要把企業(yè)家的心凝聚起來(lái)；成立界首讀書(shū)會(huì)，主要目的是讓讀書(shū)成為一種生活方式，讓讀書(shū)會(huì)成為界首一道風(fēng)景，讓書(shū)香成為界首味道，發(fā)揮文化的粘合劑作用，浸潤(rùn)人心、匯聚力量；策劃“進(jìn)訪惠聚”大走訪活動(dòng)，主要目的是讓干部沉下去、把民心聚起來(lái)。通過(guò)這些平臺(tái)，界首凝聚了人心、形成了共識(shí)、匯聚了力量。

在干部?jī)?yōu)良作風(fēng)的帶動(dòng)下，界首的民風(fēng)也在悄然發(fā)生嬗變。“如今，‘書(shū)香界首’‘活力界首’成為界首的靚麗名片，從圖書(shū)館每天個(gè)位數(shù)進(jìn)館人數(shù)到遍布城鄉(xiāng)的讀書(shū)會(huì)，從‘想喝酒、到界首’到全市健身場(chǎng)館一位難求，界首市民綜合素質(zhì)顯著提升?！苯缡资锌偣?huì)黨組書(shū)記于偉表示。

從縣域治理角度看，“人心”對(duì)應(yīng)的是群眾路線法寶中的“把黨的正確主張變成群眾的自覺(jué)行動(dòng)”。只要善于把決策者的正確思考變成大家的自覺(jué)思考，把決策的意圖變成社會(huì)的共識(shí)，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展很多領(lǐng)域就能做到“靜待花開(kāi)”?，F(xiàn)代社會(huì)治理，單靠政府的行政命令是推不動(dòng)的，形成這種共識(shí)后，就可以輕松實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)化。

04  創(chuàng)新價(jià)值

黨的十九屆四中全會(huì)后，治理現(xiàn)代化正在各地加速推進(jìn)。界首決策者對(duì)治理創(chuàng)新充滿信心，“界首對(duì)治理創(chuàng)新的探索不僅是為了當(dāng)前發(fā)展，也不是為了顯性政績(jī)，其最終指向是界首的長(zhǎng)治久安?！?

底氣來(lái)自哪里？界首的治理創(chuàng)新實(shí)踐中，蘊(yùn)含了哪些長(zhǎng)治久安的基因？

首先，通過(guò)制度設(shè)計(jì)，把重蹈“界首之痛”覆轍的可能性減少到了最低。

所謂“界首之痛”，即上世紀(jì)90年代后期，因決策思路發(fā)生偏差，界首工業(yè)經(jīng)濟(jì)大滑坡，經(jīng)濟(jì)發(fā)展斷崖式下跌。1998年—2004年，界首在全省縣域經(jīng)濟(jì)綜合考核的排位從第七位滑落至倒數(shù)第三。

“界首治理創(chuàng)新的一個(gè)重要目的，是有效破除發(fā)展的周期魔咒，我們經(jīng)歷過(guò)界首之痛，如何避免重蹈覆轍，是界首治理創(chuàng)新的一道必答題?！焙畏觋?yáng)表示。

回溯界首之痛，其根源是權(quán)力的任性和政策“翻燒餅”。界首的治理探路，就是通過(guò)創(chuàng)新理念、方法、機(jī)制，以現(xiàn)代治理思維確保權(quán)力在正確軌道上運(yùn)行，從而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的高質(zhì)量發(fā)展。

其次，界首的治理創(chuàng)新，不是為創(chuàng)新而創(chuàng)新，而是服務(wù)于縣域發(fā)展總體戰(zhàn)略目標(biāo)，確保戰(zhàn)略方向不發(fā)生偏移。

“大會(huì)小會(huì)上，市領(lǐng)導(dǎo)一再‘婆婆嘴’，治理創(chuàng)新必須緊扣發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃中‘門(mén)戶城市’的發(fā)展方向，‘產(chǎn)業(yè)新城’的發(fā)展定位，‘融城入園’的發(fā)展路徑。”安徽界首高新區(qū)管委會(huì)副主任曹偉說(shuō)。

再次，界首治理創(chuàng)新抓住了縣域治理的最關(guān)鍵因素——“人心”。

采訪中，界首市決策者一再?gòu)?qiáng)調(diào)，地方發(fā)展和治理，關(guān)鍵在人，重點(diǎn)在人心。人心渙散，就不可能發(fā)展起來(lái)，更遑論長(zhǎng)治久安。

為此，界首在治理創(chuàng)新中，始終高度關(guān)注“人心”二字，通過(guò)“進(jìn)訪惠聚”等平臺(tái)凝聚民心、形成共識(shí)，通過(guò)讀書(shū)會(huì)、健康促進(jìn)會(huì)促進(jìn)政民互動(dòng)、上下聯(lián)通，界首成功收拾了人心、歸攏了人心、凝聚了人心。

“解決了人心問(wèn)題，界首基層治理實(shí)現(xiàn)了從‘對(duì)手’多到‘幫手’多、從‘被動(dòng)’多到‘主動(dòng)’多、從‘看法’多到‘辦法’多的可喜變化?！毙鞎?huì)東說(shuō)。

從界首本身的治理實(shí)踐來(lái)看，通過(guò)現(xiàn)代治理思維重塑，優(yōu)化了政府治理體系，為縣域發(fā)展提供了政府能力和干部本領(lǐng)保障。

如今，界首干部樹(shù)立的是“真干不出事，少干要出事、不干出大事”的干事創(chuàng)業(yè)理念。一系列創(chuàng)新舉措疊加，界首之治堪稱一個(gè)后發(fā)型縣域高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程中治理能力現(xiàn)代化的探路。

從縣域治理現(xiàn)代化的普遍意義來(lái)看，無(wú)論是破除發(fā)展周期，確?？h域可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展，還是凝聚人心、形成共識(shí)、匯聚力量，都是后發(fā)型縣域治理的核心問(wèn)題。由此，界首在治理創(chuàng)新中的探路，對(duì)同類型縣域無(wú)疑具有極強(qiáng)的參考借鑒價(jià)值。從這個(gè)意義上說(shuō)，這是界首治理創(chuàng)新最大的啟迪和收獲。

我們希望，界首之治不僅是治理創(chuàng)新之治，更是長(zhǎng)治久安之治。