從“以鄰為壑”走向“以鄰為伴”

《決策》：近期，合肥與南京、青島與深圳等城市“組團”合唱“雙城記”引發(fā)外界強烈關注，對此，您有何觀察？

曾剛：受第四次產業(yè)革命的影響，人類開始步入百年未有之大變局的新時代，全球政經格局正發(fā)生著巨大變化。 經濟全球化部分被區(qū)域集團化替代，國際上區(qū)域性國家聯(lián)合組織、國家內部城市群、都市圈等一體化發(fā)展共同體不斷涌現(xiàn)。

從國內發(fā)展形勢看，我國內部各城市之間關系從昔日“以鄰為壑”競爭為主，走向今日“以鄰為伴”的方向轉變。城市“組團”發(fā)展也就成為順應時代發(fā)展潮流的智慧之舉。隨著城市核心功能、綜合能級的提升，城市組團的范圍也呈現(xiàn)出從省內、國內走向國際的發(fā)展趨勢。

王樹華：在全球化放緩背景下，全球區(qū)域發(fā)展正掀起區(qū)域一體化的浪潮。經過多年來的發(fā)展，我國事實上已經形成了京津冀、長三角和粵港澳大灣區(qū)三大城市群為引領的區(qū)域一體化發(fā)展新格局。

然而，區(qū)域一體化雖已成為區(qū)域協(xié)調發(fā)展的共識，但產業(yè)同構、重復建設、行政壁壘等問題在一定程度上依然存在，跨區(qū)補償、財稅分成等深層次問題仍需完善。

在區(qū)域一體化改革進入攻堅的關鍵時期，亟需破除各類體制機制障礙，以推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展邁向更高水平。城市“組團”合唱“雙城記”作為一體化發(fā)展的一種重要空間表現(xiàn)形態(tài)，正當其時、恰逢其勢。它有助于強化合作意識、弱化競爭思維、淡化行政邊界、降低交易成本，推動建立區(qū)域發(fā)展共同體，從而有助于提升區(qū)域內各市場主體的獲得感。

“破圈”融合發(fā)展

《決策》：從“雙城記”類型來看，有杭州寧波、濟南青島省內“雙子星”聯(lián)動，也有成都重慶、南京合肥跨省聯(lián)動合作，您認為這兩種類型存在哪些相似性？又有哪些不同之處？

曾剛：雙核結構符合區(qū)域發(fā)展規(guī)律，省級行政區(qū)內深圳與廣州、廈門與福州、寧波與杭州、青島與濟南、大連與沈陽，類似案例數(shù)不勝數(shù)。然而，跨越省級行政區(qū)界線的雙城互動則是新時期的新嘗試，成都與重慶的互動已經通過國家戰(zhàn)略“成渝地區(qū)雙城經濟圈”予以確認，發(fā)展勢頭不錯。

從城市間合作驅動因子看，雙城合作可分為上級政府主導型和市場分工型兩種類型。

從相似性方面看，“雙子星”聯(lián)動都具有地理空間鄰近、避免不當競爭訴求主觀愿望的有利條件。

從不同之處看，省內“雙子星”充分利用我國省級政府強大的行政協(xié)調能力，而跨省的“雙城記”則主要依靠市場力量，通過跨地域行業(yè)協(xié)會等社會組織來發(fā)揮各自城市的比較優(yōu)勢，追求合作共贏效果，推動雙城合作。

王樹華：“雙城記”式的城市組團發(fā)展可以在同一省級行政區(qū)域內進行，也可以在跨省級行政區(qū)域間進行，二者有一些共同點，比如：兩種類型的組團都是發(fā)生在地理位置毗鄰或相近的兩個城市之間，有助于統(tǒng)籌基礎設施建設，打造暢通的交通和能源供應體系、相對均衡的公共服務體系，進而培育更加合理的城市層級和功能體系。

第二個共同特征是，兩種類型的組團都是在中心城市之間進行，兩個中心城市的發(fā)展能級相當、功能互補，都具有一定縱深的經濟腹地，有助于在更大規(guī)模、更高層次上實現(xiàn)協(xié)同互動。與此同時，二者也存在顯著的差異。

不同于杭州寧波、濟南青島等省內“雙子星”式的城市組團發(fā)展，成都重慶、南京合肥等跨省聯(lián)動合作的城市組團，往往面臨著行政壁壘的制約，需要在利益分配、產業(yè)協(xié)同等方面加強省際磋商。

《決策》：我們注意到，今年11月，南京合肥高調以“雙城記”之名推動兩市產業(yè)、企業(yè)資源的雙向流動，成為備受關注的焦點，這傳遞出什么樣的信號？

王樹華：南京與合肥簽訂產業(yè)對接合作協(xié)議，至少傳遞出以下兩個方面的信號：

第一，南京與合肥的合作已經從規(guī)劃意義上的合作實質性地進入到產業(yè)層面的合作。中共中央、國務院于2019年印發(fā)的《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》就明確提出要“加強南京都市圈與合肥都市圈協(xié)同發(fā)展”。但近年來進展相對緩慢。這次合作協(xié)議的簽訂，鼓勵兩市在智能制造、汽車、生物醫(yī)藥、新材料等雙方的特色產業(yè)領域開展深度產業(yè)協(xié)作交流，有助于促進產業(yè)鏈上下游對接，為區(qū)域發(fā)展注入活力。

第二，這標志著南京都市圈與合肥都市圈開始“破圈”融合發(fā)展。早在2021年蘇皖兩省政府聯(lián)合印發(fā)的《南京都市圈發(fā)展規(guī)劃》要求“促進中心城市與周邊城市同城化發(fā)展”，過去有種觀點認為，這會對合肥的經濟腹地造成“虹吸效應”。

隨著2024年2月《合肥都市圈發(fā)展規(guī)劃》的獲批，這種情況已經發(fā)生變化，兩大都市圈合作發(fā)展的內在需求越來越強烈。我認為，此次產業(yè)對接合作協(xié)議的簽訂就是兩大都市圈“破圈”融合發(fā)展的一個標志。

“雙圈聯(lián)動、無問西東”

《決策》：合唱“雙城記”，可以加速以各自為核心的都市圈的融合進程，但實際中兩者之間往往存在產業(yè)、腹地等競爭現(xiàn)象。比如，合肥都市圈與南京都市圈存在重疊區(qū)域，外界一直認為合肥與南京存在競爭關系，怎樣準確理解合肥與南京的競合關系？

曾剛：根據(jù)劉易斯古典經濟學理論，在工業(yè)化初級、中級階段，資本、勞動力、土地對城市經濟發(fā)展具有決定性影響，合肥、南京兩個城市致力于彰顯我國低成本優(yōu)勢，拼力爭奪外資，競爭也就成為合肥、南京兩個城市關系的主旋律。然而，時過境遷，情況發(fā)生了巨變。

首先，合肥、南京兩個城市已經步入工業(yè)化后期、信息化時代，告別低成本，騰籠換鳥，建設創(chuàng)新高地，發(fā)展新質生產力，也就成為合肥、南京的不二選擇。

為此，根據(jù)新質生產力對創(chuàng)新腹地、產業(yè)腹地、市場腹地要求高的特點，更新認識，摒棄前嫌，推動合肥、南京兩市科技創(chuàng)新、產業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈合作，也就成為理性抉擇。

王樹華：在區(qū)域一體化發(fā)展過程中，一定程度的同質競爭不可避免。從當前的產業(yè)發(fā)展基礎來看，南京與合肥的產業(yè)互補性大于競爭性。

以新能源產業(yè)為例，南京布局新能源汽車產業(yè)起步早，已形成了較為完整的新能源車產業(yè)鏈，但短板在于缺少頭部車企和一線新能源汽車品牌。而合肥的產業(yè)優(yōu)勢在于整車，以整車的規(guī)模效應引領新能源產業(yè)集群化發(fā)展。

寧合圍繞新能源產業(yè)展開合作，有助于兩地在激烈的新能源汽車市場競爭中進一步深化產業(yè)分工，促進新能源產業(yè)的差異化發(fā)展，從而提高兩個城市在新能源汽車產業(yè)中的市場地位。

根據(jù)兩地簽署的產業(yè)對接合作協(xié)議，兩地將在智能制造、汽車、生物醫(yī)藥、新材料等產業(yè)領域開展協(xié)作交流，無疑是看中了雙方在上述領域的特色優(yōu)勢與互補發(fā)展空間。

胡艷：實際上，今年合肥都市圈獲批方案空間范圍有縮小，它涉及的過去跟南京都市圈重合的幾個城市，只是其中一小塊。比如，滁州是定遠縣、馬鞍山含山縣、蕪湖市無為市。

相對而言，合肥、南京新版的都市圈發(fā)展規(guī)劃空間范圍比較清晰，在此范圍內合肥、南京都可以大顯身手。

它們的重疊區(qū)域過去叫腹地，是有競爭，但從現(xiàn)在來看，雙方的合作也有這樣一個共同的空間。合肥和南京的人員往來、資金要素流動是比較頻繁的，就像高鐵的班次都比一些江蘇的城市要多。特別是空間重疊的一些區(qū)域，滁州、馬鞍山、蕪湖，還有宣城。

區(qū)域經濟總是通過聚集—擴散的空間運動來使得中心對外圍的輻射不斷地擴大，就像以前長三角是“小長三角”，只有十五六個城市，但現(xiàn)在的長三角城市群是41個城市，安徽全域都在長三角。這實際上是隨著區(qū)域經濟的發(fā)展，聚集力、擴散力交互作用的結果。

滁州就是典型。

從國家當前制定的區(qū)域戰(zhàn)略來說，長三角城市群西翼相對薄弱。合肥都市圈、南京都市圈要加強聯(lián)動，融合發(fā)展，做強長三角西翼的城市群，這樣一來就可以使得長三角的輻射力向中西部、沿著長江溯流而上。

《決策》：您認為唱好“雙城記”重點需要把握哪些重點？

王樹華：唱好“雙城記”需要重點把握以下幾個方面的內容：

一是加強頂層設計、科學制定合作規(guī)劃。相關規(guī)劃一定要突出組團城市特色，強化規(guī)劃實施的權威性和嚴肅性。

二是消除行政壁壘、健全城際溝通協(xié)調機制。從宏觀層面建立組團城市間的綜合協(xié)調機制，負責重大議題決策、發(fā)展規(guī)劃的編制和實施，有助于提升城市間的合作效率、降低合作成本，打破地方保護主義壁壘。

三是加強產業(yè)鏈合作、完善產業(yè)配套。要加強城市間的溝通協(xié)調，在組團城市內以產業(yè)鏈思維完善產業(yè)配套，加快培育優(yōu)勢互補、鏈式發(fā)展的現(xiàn)代產業(yè)體系。